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浅析行政权对我国人大预算监督的影响

   论文 人大预算监督的实质是人大及其常委会对政府预算的审批和监督其执行。做好预算审查监督工作,对于完善人民代表大会制度以及规范政府的预算行为,推进政府依法行政等都具有重意义。本文从预算的基本概念出发,介绍了我国预算监督体制概况以及我国人大预算的几种基本的监督方式。从而进一步说明,在实践中行政权对我国预算监督的影响表现在对预算监督主体,人大会议程序,预算监督活动,监督权以及知情权行使等方面。最后,对减少行政权对我国人大预算监督提出了几点建议。
  论文关键词 中国 行政权 人大 预算监督
  一、预算的概念及特征
  作为13世纪英国新兴资产阶级争取封建专制统治争夺财政权的结果,预算制度最早在出现在英国。中国的国家预算制度则产生于清朝末年。最早的可以追溯到光绪三十三年(1907)颁布的“清理财政章程”。
  预算是政府为了实现其职能,在一定的时期筹集所需的资金,经国家法定程序审议批准,通过一个具有法律效力的年度预算的形式来实施的计划。这个计划包括开支、收入、借款和还款等方面。现代意义上的预算,是指经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。预算具有以下特征
  (一)预算法定国家预算的制定过程,就是一种立法过程,因此,预算具有法律效力。
  (二)预算公开国家财政预算涉及到每一位公民的切身利益,因此预算必须公之于众。
  (三)预算时效国家预算是针对某一时段而言的,因此,只在一定时期内有效。
  (四)合理预算预算不仅合法、公开,更合理。预算必须根据充分的资料依据,运用科学的方法来确定,不得假定、估算,更不能任意编造。
  (五)预算需相关部门的监督执行由于预算关系到财政收入、支出的方方面面,一旦执行不合理、不合法会影响人民群众的切身利益。因此,必须有专门的部门对其进行监督。
  二、人大预算监督概述
  (一)我国预算监督体制概述预算反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向,预算监督对于预算制度的有效运行具有重意义。作为我国第一部关于预算的专门法律,《中华人民共和国预算法》(1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过)规定,现行的预算监督体制是由各级人大监督、各级政府财政部门内部监督、各级政府审计部门监督构成。而人大监督在预算监督体制中起到十分关键的作用,其中包括,全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督;县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督,乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督;各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必的材料;受质询或者财政部门必须及时给予答复。
  (二)人大预算监督的方式在我国,宪法赋予了人民代表大会四大权力立法权、任免权、监督权及重大事项决定权。在预算制度的实施过程中人大监督成为至关重的环节。根据宪法、地方组织法、预算法和其他法律法规的规定,我国地方人大预算监督方式主有以下三个方面。
  1.预算的审查与批准。《预算法》第三十九条规定,地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。第三十七条规定,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查;县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。在初步审查后,预算法第十五条规定,县级以上地方各级政府向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告。第四十二条规定,各级政府预算经本级人民代表大会批准后,本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。至此,预算审查批准程序方告结束。
  2.听取和审议政府预算执行情况的报告。根据预算法第六十九条规定,各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人大常委会作预算执行情况的报告。听取报告成为人大常委会履行预算执行监督权的法定形式,这也是人大常委会行使职权的基本形式。目前,我国各地通行的做法是,政府向同级人大常委会报告预算执行情况多数是一年安排两次,一般安排在年中和年终,分别对半年和全年的预算执行情况进行总结和汇报。政府对人大常委会组成人员在审议中提出的意见建议,认真进行研究,能采纳的采纳,不能采纳的作出解释。必时,人大常委会还可以针对预算执行中的重大问题作出相应的决议和决定,以保证预算计划的顺利实施。
  3.询问和质询。《预算法》第六十八条规定县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算中的有关问题提出询问或者质询,受询或者受质询的有关的政府或者部门必须及时给予答复。这也是一种法定的监督形式。人大常委会举行会议时,组成人员可以向有关部门或单位提出关于预算问题的询问,还可以按法定人数联名提出对本级政府或者财政部门的质询案,有关机关和部门必须认真负责地进行解释和说明。例如,2013年6月18日,温州市财政局召集相关行业专家,召开2014年度市级部门预算重点项目绩效目标评审会,对申报预算单位的项目逐一“质询”。
  三、行政权对人大预算监督的影响
  (一)行政权及其特征行政权,是依照法律规定,组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力。行政权力是政治权力的一种,它是国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容一是行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员;二是行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志;三是行政权力的作用方式主是强制性地推行政令;四是行政权力的客体具有普遍性,是以整个社会为对象的国家权力;五是行政权力的性质是执行和管理性权力。行政权具有以下特征
  1.行政权的执行性。行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力。这是行政权最基本的特性。
  2.行政权的法定性。行政权由法律设定或认可,其行使须符合法律的规定。
  3.行政权的强制性。由于行政权的实施以国家强制力作为最终保障,权力作用对象须服从行政管理,其他国家机关有协助的职责。
  4.行政权的优益性。行政权代表公共利益,在行政权行使过程中,权力主体享有特定的优益权,具体体现为职务上的行政优先权和物质上的行使受益权。
  5.行政权的不可处分性。这是由行政权的执行性、法定性决定的,即,行政职权不得擅自转让,也不得擅自放弃行使。
  (二)行政权对我国人大预算监督的影响第一,行政权对人大预算监督主体的影响。资料表明,在我国各级人大代表中,各级领导干部在代表中的比例较大已经成为一个普遍存在的问题。这样容易形成“自己监督自己”的局面。这个现象的普遍存在和宪法赋予人大“管好老百姓的钱袋子” 的权利互相矛盾。从而在一定程度上阻碍了人大预算监督工作的顺利开展。
  第二,行政权对人大会议程序的影响。人民代表大会及其常委会的监督权是由达到法定人数的人大代表经过法定程序共同行使的权力,其行使职权的方式是通过会议来行使的。人民代表大会的性质决定了会议应当建立在代表平等协商、共同讨论的基础之上,会议的质量将直接影响到权力行使的质量。但在实践中,由于传统政治文化的影响以及民主协商意识和习惯的缺乏,在许多地方的人大会议中却经常成为领导的一言堂,失去了人大会议的民主性质。
  第三,行政权对人大预算监督活动过程的影响。各级人大常委会组织的执法检查的监督方式是从视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。其目的在于深入群众、了解事实以便发现问题进行的调查活动。从现行的执法检查方法看,多数仅限于听汇报、看典型、进行形式化座谈,很少触及执法中的实质性问题。从检查的内容看,往往侧重于法律实施的组织和宣传工作,很少就规范执法程序、完善相关制度和执法行为过程进行深入细致地检查。调查路线的选择、需走访的对象以及监督内容的安排都取决于人大工作部门事先的安排。结果监督流于形式,与原则相违背。
  第四,行政权一定程度上影响了人大代表行使预算监督权。在预算监督实践当中,由于部分人大代表缺乏参与的积极性或者受到各种制约因素的限制,最终导致本应是集体行使的权力不得不依赖少数官员代表的推动才能实现。以质询权的行使为例,按照宪法与法律规定,主席团、委员长会议或主任会议决定受质询机关答复的方式、场合、时间和地点,这说明主席团、委员长会议或主任会议只能对质询案作形式件的审查,而无权否决将其列入会议议程,也不能擅自将质询转换为询问、批评、建议或意见来处理。而在实践中,大量的质询议案被转为建议来处理。
  第五,行政权对人大预算监督中知情权的影响。由于我国的政务公开制度不完善,行政权力运作的公开性和透明度不够,从而影响了人大预算监督人知情权的有效行使。目前,虽然有的地方已增经加了预算编制的透明度,部门预算也上了人代会。但这与法治和阳光政府的求还有较大的差距,各地的预算透明度和信息公开程度也大有差别。
  (三)减少行政权对人大预算监督影响的几点建议人大对预算编制、执行、调整以及决算等活动的真实性、合法性、有效性进行监督,是预算管理制度的重组成部分,也是公共财政的重内容。因此,充分行使人大预算监督权,对于保护人民群众的切身利益,建立阳光政府均有很大的推动作用。只有不断减少行政对人大预算监督的影响,为人大代表提供真正的民主环境,才能“管好老百姓的钱袋子”。笔者认为,应该从以下几方面努力首先,强化监督主体的素质。建立一支素质高、觉悟高的人大预算监督主题。其次,人大预算监督主题的身份应该多样化。严格控制其中领导干部的人数,给各行各业的普通公民说话的空间和权利。再次,建立和完善人大预算监督主体的激励机制。对严格执法,坚决和预算编制、执行、调整以及决算等活动中的违法行为作斗争的人大代表应该予以奖励和宣传报道等。最后,完善人大监督处置制度。对参选和待任命的人员进行政治、法律素质考试,凡考试不合格或不参加考试者,作出不得参选和提请任命的处置决定;定期考察选举和任命人员履职情况,对滥用职权者作出限期改正、免职、撤职的处置决定。人大会议如有“走过场”等现象发生,应该公布于众,追究相关负责人的责任。